經(jīng)濟社會轉型期的政府管理創(chuàng)新

     前經(jīng)濟社會轉型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關?！笆晃濉睍r期，我國經(jīng)濟的持續(xù)增長已在相當大程度上依賴于社會利益關系的協(xié)調(diào)和在此
     基礎上的社會穩(wěn)定無論是經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，還是建設和諧社會，都對政府轉型提出了相當迫切的要求。因此，“十一五”時期，政府管理創(chuàng)新的重要性將進一步凸顯出來，成為深化改革、構建和諧社會的關鍵所在。
     一、新時期中國政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容與意義
從新公共管理的視角來看，政府管理主要包括戰(zhàn)略管理、政策管理、資源管理和項目管理。與之相對應，我們認為，政府管理創(chuàng)新能力可以劃分為四個層次：戰(zhàn)略規(guī)劃能力、公共政策能力、資源管理能力和項目管理能力。因此，中國政府管理創(chuàng)新也應該包括以下四個方面的內(nèi)容：
     1、戰(zhàn)略規(guī)劃能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力是指管理者和組織者通過思考，在衡量影響組織未來的內(nèi)部和外部環(huán)境的基礎上，為組織創(chuàng)設目標、前進方向、焦點和一致性的能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力的強弱直接影響政府等公共部門長遠的生存與發(fā)展，影響到公共部門能否在迅速變化的環(huán)境中取得更大的績效，甚至還影響到公共部門的合法性、正當性和公正性。一方面，我國長期以來受到漸進模式的影響，習慣于“摸著石頭過河”，習慣于解決眼前的問題，以至于無暇顧及政府部門的應有任務、方向及戰(zhàn)略，導致了在很多重要的領導領域沒有公共目標或者方向模糊不清，只顧短期利益，不顧長期利益，根本經(jīng)不起競爭的考驗。另一方面，已有的戰(zhàn)略規(guī)劃往往缺乏整體的思考，長期、中期和短期戰(zhàn)略之間，整體和局部戰(zhàn)略之間缺少有機整合，由此導致政府部門內(nèi)部職能不明，協(xié)調(diào)不靈，彼此無法適應，從而喪失互補性。
     2、公共政策能力。公共政策能力是指政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，制定具體的管理創(chuàng)新行動方案的能力。公共政策能力不強，缺乏操作性，是我國許多政府部門的通病。這表現(xiàn)在：政府部門缺乏根據(jù)自身實際來制定的領導者，戰(zhàn)略規(guī)劃制定出來以后，領導者往往出于盡早看到戰(zhàn)略實施效果的迫切愿望而匆匆上馬，甚至認為制定實施計劃是在浪費時間或延誤戰(zhàn)機；一些政府部門好大喜功，不結合自身資源狀況來制定政策，不切實際，根本無法分步實施；公共政策的制定缺乏科學的方法，往往憑借管理者的主觀臆斷和歷史經(jīng)驗，而很少運用科學的量化的標準。
     3、資源管理能力。資源管理能力是指政府部門獲取、配置并有效使用管理創(chuàng)新所需要的各種資源的能力。每個公共組織至少都應該擁有四種可能實現(xiàn)預期目標的硬性資源：人力資源、物力資源、財力資源和技術資源，除此之外，還應該擁有必要的軟性資源，包括信息、制度以及公眾的認同和支持等?？偟膩碚f，改革開放以來，我國政府的資源管理能力不斷增強，但仍然有待提升。突出表現(xiàn)在：雖然中央政府財政收入在不斷增長，但它占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在不斷下降，中央財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在不斷上升；政府部門普遍缺乏具有戰(zhàn)略思維的管理者，人力資源的知識、素質、能力、結構比例都與管理創(chuàng)新的要求格格不入；政府的體制、組織結構，制度設計與管理創(chuàng)新的要求不匹配。
     4、項目管理能力。項目管理能力是指將戰(zhàn)略規(guī)劃具體執(zhí)行的能力，是將理想的目標轉化為可見的現(xiàn)實的能力，項目管理是從企業(yè)管理和工程管理借鑒的概念，它在政府部門中被證明同樣能提高績效。項目管理在我國政府部門中的運用處于起步的原始階段，項目管理能力也相對十分低下，在項目的實施中，政府部門對于時間、成本、收益、風險的關注甚少，項目管理極其不規(guī)范：
    在當前新的歷史時期，尤其是黨提出加強執(zhí)政能力建設和構建社會主義和諧社會的重大歷史任務之際，研究中國政府管理創(chuàng)新這一課題既有重要的現(xiàn)實意義，同樣也具有重大的理論價值和學術意義。
     1、突破傳統(tǒng)公共行政學中的政治與行政二分法范式，將政治與管理整合起來，傳統(tǒng)的公共行政學遵從威爾遜和古德諾開辟的范式，認為政治和行政是兩個相互分離的領域。政治與行政二分法的傳統(tǒng)由于自身的缺陷，不斷受到理論的批判和現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，正逐步走向整合。政府的管理創(chuàng)新研究，將管理看作一個全面的過程，它要求政府部門工作人員系統(tǒng)地考慮組織的長期目標和未來遠景，將組織的使命、價值、目標相結合，將戰(zhàn)略制定與績效管理、績效評估和責任機制結合起來，強調(diào)過程和結果的統(tǒng)一。它克服了傳統(tǒng)公共行政被動消極的執(zhí)行命令的弊端，關注行政的政治性，強調(diào)行政在戰(zhàn)略制定上的優(yōu)勢和重要性，將政治和行政看作必然聯(lián)系的環(huán)節(jié)。
     2、超越傳統(tǒng)公共行政學僅僅重視中低層管理的局限，將政府部門高層管理與中低層管理融合起來。傳統(tǒng)的政府部門是按照韋伯式官僚制組織特點建構起來的，強調(diào)層級節(jié)制的等級秩序，管理幅度和管理層次是組織結構的依據(jù)。在這種等級金字塔的組織中，管理的高層和中低層嚴格按照金字塔層級進行緩慢的信息溝通和命令傳達，有權作出決策的是位于頂端的上級，下級的任務是執(zhí)行。這種缺乏整合的組織形式，不僅會帶來信息的扭曲、行動的緩慢、決策的滯后、效率的低下，還會造成中下層人員缺乏創(chuàng)新的內(nèi)在動力和外部激勵。政府的管理創(chuàng)新則強調(diào)組織所有成員對于組織目標、使命和愿景的參與，強調(diào)高層和中低層之間的溝通和整合。
     3、摒棄傳統(tǒng)公共行政學僅僅重視內(nèi)部科層組織的弊端，將內(nèi)部管理與外部環(huán)境聯(lián)系起來。傳統(tǒng)的公共行政學將組織看作一個靜態(tài)和封閉的系統(tǒng)，研究的重點集中于組織的內(nèi)部結構上：他們關注組織如何分工、如何建立層級節(jié)制的等級秩序、如何制定嚴密的法令規(guī)章和工作標準，而忽視了組織與外在環(huán)境之間的相互關系和相互影響，忽視了公共行政的社會環(huán)境、文化背景、意識形態(tài)等因素。政府的管理創(chuàng)新，不僅關注組織內(nèi)部的資源和結構，環(huán)境分析同樣是一個研究重點：創(chuàng)新管理認為任何組織都不是孤立的，都是一個開放的系統(tǒng)，處于與環(huán)境的持續(xù)相互作用之中，外部環(huán)境是組織實施創(chuàng)新戰(zhàn)略的依據(jù)和基礎：政府創(chuàng)新管理的過程，實際上也是一個內(nèi)外整合的過程。
     二、新時期中國政府管理創(chuàng)新能力的提升途徑
     1、培育政治領導人的企業(yè)家精神，激發(fā)其成就需求，發(fā)揮其政治遠見和管理經(jīng)驗優(yōu)勢，推動政府管理創(chuàng)新實踐。管理創(chuàng)新是一種前人所未經(jīng)歷的開創(chuàng)性事業(yè)，為此，政府必須加強人才資源開發(fā)，實施人才資源國內(nèi)培養(yǎng)和國際引進相結合的戰(zhàn)略，致力于培養(yǎng)政府管理者的創(chuàng)新思維和能力。政府部門管理者，尤其是政治領導人，既要緊密結合管理工作中的各項事務，又要著眼現(xiàn)實、未來和世界的發(fā)展潮流，積極開展戰(zhàn)略研究，方能在實際的管理與領導活動中提高自己戰(zhàn)略思維的素質與創(chuàng)新能力。
     2、強化知識分子與政府之間的聯(lián)合，重視知識精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。知識分子是社會的精英、國家的頭腦。這是因為他們一方面有參與管理的能力，他們比一般的底層民眾站得高、看得遠、想得透，有更敏銳的分析、判斷能力；另一方面他們有參與管理的熱情，他們以得天獨厚的文化修養(yǎng)和精神素質，以超越自身的濟世胸懷和寬闊視野，對社會政治生活有強烈的責任感。近年來，我國開始重視知識精英的作用，高層管理者中間出現(xiàn)了不少高學歷背景甚至海外學歷背景的人才，各層級的參謀部門也開始引進知識精英。目前，要進一步強化知識精英在政府管理中的作用，還應該做到以下幾點：首先，要激發(fā)整個知識分子群體的參政議政意識，呼吁他們拋棄政治冷漠的態(tài)度。其次,政府要建立開放、自由、多樣、有保障、制度化的渠道，鼓勵更多的知識精英學以致用，將理論和實踐相結合。最后，對于體制內(nèi)知識精英的各種建設性的建議和決策要真正的采納，而不是流于形式，裝點門面。
     3、擴大公民參與,培養(yǎng)和借鑒民間的創(chuàng)新力量。對于提升政府管理創(chuàng)新來說，公民參與的意義在于，可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領域知識，并為政府管理者提供及時有效的信息，從而提升政府管理創(chuàng)新能力。因此，首先，政府要加強與公民的對話，通過與不同利益、政策觀點的公民進行討論和協(xié)商談判，政府不僅可以獲取群體智慧，還有利于增強共識感和責任感，實現(xiàn)公共利益。其次，政府要加強公民參與的制度化建設。就是在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。最后，政府必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共管理運行中的主體地位，積極推進公民參與。
     4、改革傳統(tǒng)公共管理壟斷模式的弊端，適當引入政府間競爭，形成政府管理創(chuàng)新的外在激勵與內(nèi)在動力機制。競爭機制的缺失正是政府部門諸多弊端的癥結所在。對于提升政府部門的管理創(chuàng)新能力來說，市場競爭機制的最大作用在于為政府提供一種外在激勵，促使政府考慮競爭激烈的外在環(huán)境，進而轉化為一種內(nèi)在的動力，不斷的創(chuàng)新，提升管理能力。隨著新公共管理運動在西方國家的普及，引入市場競爭機制被認為是一種有效的克服政府失靈的辦法。我國也開始大量借鑒西方“企業(yè)化”政府改革的一些成功經(jīng)驗，引入競爭機制。但是，由于政府管理創(chuàng)新的公共性，我們一方面要利用現(xiàn)代化的治理工具，不斷改進政府的運作模式，改進政府與企業(yè)、市場和社會的關系，最終實現(xiàn)一種政府、市場和社會的共同治理模式；另一方面，要注重在公共戰(zhàn)略中的有序競爭，引入競爭的配套措施，建立公共責任制，構建公平的競爭環(huán)境并精心管理，為所有的競爭者創(chuàng)造平等的競技場。
     5、充分發(fā)掘和利用現(xiàn)有的政治資源與優(yōu)勢，為政府管理創(chuàng)新提供穩(wěn)定的環(huán)境和強有力的政治支持。政府管理創(chuàng)新是建立在對組織資源和優(yōu)勢的準確判斷之上的。我國在現(xiàn)代化建設和改革開放的進程中逐步積累了一些資源和優(yōu)勢，正確認識并充分利用這些資源是新時期提升我國政府管理創(chuàng)新能力的前提。在經(jīng)濟上，我國經(jīng)歷了20多年的快速增長，經(jīng)濟實力和綜合國力大增。在政治上，中國共產(chǎn)黨是掌握運用政治權力的中樞和核心，一方面有利于政權的穩(wěn)固，為政府管理創(chuàng)新創(chuàng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境；另一方面，可以通過強有力的政治權力來推動社會發(fā)展。在社會上，集體主義的價值取向、對中國共產(chǎn)黨領導的信任感、對政府權威的較高認同感等等，對于一個現(xiàn)代化進程中的國家來說都是非常寶貴的財富。
     6、創(chuàng)建學習型政府，促進政府的知識更新和自我完善，塑造“模仿一學習一創(chuàng)新”的知識增長鏈條?，F(xiàn)代社會人們稱之為知識社會，一個政府的學習能力如何，尤其是學習知識的能力如何，對未來政府管理的創(chuàng)新和組織成長有著至關重要的影響。學習型政府通過不斷的學習、模仿，在適應環(huán)境變化的過程中，對其基本的信念、態(tài)度、行為、結構和方式進行調(diào)整，從而獲取一種面對各種問題的應對能力，獲取一種長期效能和自我完善的能力。從某種意義上講，學習型政府的精神實質就是集體創(chuàng)新，而創(chuàng)新正是組織活力和競爭力的來源。在新時期建立學習型的政府，首先，應該對傳統(tǒng)的管理模式和方法進行調(diào)整，建立自由、開放、便于信息交流、知識傳播和學習成果共享的系統(tǒng)。其次，要強調(diào)終身學習、全員學習和團隊學習。最后，要注重將學習行為有效地轉化為創(chuàng)造性行為，而不是簡單的模仿和重復性的工作，惟此，才能適應政府管理創(chuàng)新能力提升的需要。